佛山南海全域土地综合整治攻坚“百日记”

↑ 南海区成立了由区长王勇担任总队长的全域土地综合整治联合执法队。

→3月11日，佛山市南海区举行全域土地综合整治攻坚现场会。

“全域土地综合整治是推动南海乃至佛山高质量发展的重要机遇，是必须要打、必须取胜的一场硬仗。3月11日，佛山市南海区誓师推进全域土地综合整治刚好百日，一场攻坚现场会再次火热举行，总面积达13404亩的32个拆除整治项目同步开拆。

南海区委书记顾耀辉一句豪言，背后藏着南海面对发展困境的破局逻辑。

土地，是“棋眼”。南海的腾飞成于昔日创造的诸多土地改革经验，困于当下低效且碎片化的土地现状。今年1月18日，经广东省自然资源厅批复，已然先行先试的南海区成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。这意味着，南海有了更重磅的政策抓手，能以更全面、更系统、更高效、更创新地实施“土地腾挪术”，实现农用地、建设用地、生态用地的统筹归并、集约连片，从而破解城乡融合、产业升级、生态治理等一系列深层次结构问题。

百日攻坚，走过寒冬，春日明媚。南海这位土地改革的优等生，正用一场热火朝天的全域土地综合整治攻坚战，为新一轮发展蓄力腾飞。

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被撕成碎片的低效土地

作为改革开放的先行区，南海一直是全国土地改革的“试验田”，这里从来不缺土地改革的创新经验，最为影响深远的，便是上世纪90年代启动的农村土地股份合作制改革。

彼时，对外开放的大势初启，南海凭借地缘优势迅速吸引了大量港澳投资，再加上本地乡镇企业的崛起，快速工业化的力量催生了对农村土地的大量需求。在维持土地所有权归村集体所有的前提下，南海的村民以土地折价入股，凭股权证定期分红，村集体则由此将原来分散经营的土地统一对外出租。在这个过程中，企业得到了廉价的工业用地，村民得到了租金收益，南海农村呈现出一派繁荣景象。

历经10多年的改革实践，至2007年，南海有近20万亩农用地转变为农村集体建设用地，掌握在2000多个村经济社手里，并依托此建立起了612个村级工业园，快速推进的工业化、城镇化，筑就了改革开放四十多年来南海发展的辉煌成就，也埋下了土地利用低效和破碎的根源。

“十多年前，我们还能拿出2000多亩的土地，搬来了一汽大众这棵大树，现在我们想拿出几百亩连片的土地出来都很困难。”在去年一次会议上，南海区一位主要领导发出深切的感慨。

毫无疑问，GDP近3600亿、常年排在全国百强区第二名的南海是经济大区，但硬币的另一面是全区土地开发强度已经超过50%。更严峻的是，有限的土地还被切割成斑驳的碎片：都市产业园旁边穿插着菜地，成片的桑基鱼塘中间藏了一块块村级工业园，现状建设用地单块面积在75亩以下的占80%。土地碎片化，导致城乡空间格局不成型，产业不连片不成带，成为南海城市面貌和产业提升难以突破瓶颈，高质量发展之路步履维艰。

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一场面向“全域”的土地改革攻坚战

成也土地，困也土地。推进土地大腾挪、大集聚、大变革，南海势在必行。

2019年，南海获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，并成为广东省市县国土空间规划7个试点之一。彼时的南海，就坚定地要以农村土地制度改革为着力点，以开展全域土地综合整治为突破口，科学布局生产、生活、生态空间，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展。

全域土地综合整治成为南海深化广东省城乡融合实验区建设的重要抓手，也成为破解土地碎片化的破局一招。今年1月18日，经广东省自然资源厅批复，南海区成为广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，试点期间可以获得国家试点同等的省级支持政策，在规划审批、指标使用、资金、金融等方面得到更加多元的支持，为整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作提供政策支撑。

当前，全域土地综合整治面临五大任务，包括开展农用地整治，保护优质耕地资源；划定低效零碎建设用地腾退区域，开展低效用地减量化工作；盘活存量建设用地，优化用地结构布局；推进受损生态空间的修复治理，促进生态环境保护提升；完善配套政策保障，助力空间布局优化等。

这意味着，全域土地综合整治是区别于过往村改、“三旧”改造的一项深层次土地改革，不仅仅针对建设用地的整治，而是着眼长远，突出全流程、全区域、全要素，站在从全区经济发展和自然资源保护的层面对国土空间进行统筹考虑，当中包括建设用地整理，农业用地提升，以及生态用地保护。同时，通过不断健全城乡土地要素市场化配置和空间腾挪集聚等政策体系，加快提高土地综合利用效率，使城市更城市、乡村更乡村，为土地连片开发利用和空间布局优化提供有力支撑。

“相对于以乡镇或村庄为基本实施单元，以县域为单元开展全域土地综合整治，具有更高的资源统筹和指挥调度能力，能站在全区经济发展和自然资源保护的层面上统筹考虑，形成多部门联动工作机制，协调各镇街发展诉求与利益平衡。”佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海表示。

“一招破题，满盘皆活”。今年的年初八，开工第二天，南海就以改革作为“新春第一会”的主题，明确未来三年，将围绕全力提升城市功能品质、全域推进土地综合整治、全面提高社会治理现代化水平和全覆盖推进乡村振兴，深入开展九方面26项改革。而南海改革的第一大方面任务，就是要紧紧围绕破解土地碎片化问题，以集中连片、高效利用为导向，进一步深化农村土地制度改革，实现空间腾挪、产业升级。

向“土地存量”要“发展增量”，实现南海高质量发展的出路所在。一场面向“全域”的土地改革攻坚战，将打开南海推动乡村振兴、促进城乡融合等一揽子重点工作的新局面。

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百日攻坚迈向综合整治4万亩的目标

2021年11月23日，南海区举行全域土地综合整治攻坚誓师大会，被众多媒体和时政观察员称为“打响了全域土地综合整治攻坚的第一枪”。也是从这天起，这场关乎南海未来发展格局的攻坚战有了清晰的目标：两年腾退复垦低效建设用地10000亩，每年整备连片产业用地8000亩，其中，2022年南海将完成农用地整治新增耕地3000亩，集约农用地1万亩，低效建设用地腾退并复垦复绿5000亩，连片产业用地整备8000亩，村级工业园拆除改造1.2万亩，综合整治4万亩的目标。2023年底建成200万平方米产业保障房。

3月11日，南海区全域土地综合整治攻坚现场会在狮山镇举行。钩机的轰鸣声中，莲塘村级工业园“工改工”项目的多幢废旧厂房被拆下。未来，这里将改造成为集城市专业产业交易市场、物流运输、产品研发、终端生产于一体的新型综合工业园区。除了狮山主会场，全区7个镇街的32个拆除改造项目同步动工，总面积13404亩，当日拆除整治面积达1485亩。

事实上，这短短的100天时间里，南海打了一场漂亮的“闪电战”。

从顶层设置上，南海建立了全域土地综合整治项目库，实施了农用地整治项目、建设用地整治项目、生态修复项目三张图落地推进，挂图作战。成立了由区长王勇担任总队长的全域土地综合整治联合执法队；成立全域土地综合整治指挥部，下设全域土地综合整治联合执法总队和办公室，对各镇街分别设挂钩领导和工作组，建立“区-镇-村”三级联动工作体系，加快淘汰落后产能。

在基层实施方面，七个镇街全面动员，桂城战队、九江战龙、西樵尖兵、丹灶先锋、狮山雄狮、大沥铁军、里水突击队相继集结，深入攻坚。九江仅用10天时间，完成了临港片区重点区域超9成签约；西樵40天完成听音湖拓展区千亩征地，三大千亩连片村改项目集中攻坚拆除570亩，超700亩连片鱼塘高标准改造；大沥仅用35天完成了河西、沥北、雅瑶、太平、泌冲、谢边等6个社区改造项目的攻坚，累计拆除整理3374亩；在狮山，村口的榕树下、村民家中、巷子里都成了“答疑室”“工作间”，攻坚百日内整备产业用地超3000亩……2月21日，南海首批下派29名年轻干部奔赴全域土地综合整治一线，与镇街合力攻坚克难。此外，全区将梳理目前项目推进中存在的问题，优化实施流程，向上级争取更多政策支持，全面推进整治项目实施。

“希望南海再加一把火，以更大的力度推进全域土地综合整治，全面优化空间格局。”佛山市委书记郑轲说，南海需把握形势抢抓机遇，坚决打好全域土地综合整治战；坚定信心趁势而上，全力推动改革试点向纵深发展。截至目前，南海全区村级工业园累计拆除改造57000多亩，累计拆除整理95000多亩，实现改革与发展的高效联动。

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活用“三张券”施展“土地腾挪术”

计划于今年开业的桂城爱车小镇项目是南海典型的土地碎片化利用样本，这里土地权属和功能极其复杂：既有国有土地和村集体土地的混合，又有邻近的4个村集体土地之间的土地混合；还有商住和工业功能的混合，而且各种地块零碎交错。通过一系列的股权整合和土地腾挪，不同权属、不同用途、不同位置的碎地打包连片开发，实现全国首创的“国有+集体、住宅+产业、出让+出租”混合开发模式。

2月下旬，桂城通过“住改工”“商改工”腾出的土地上，接连落户了3家企业总部；位于九江的临港国际产业社区229亩连片旧厂房启动拆除，将腾挪整理出200多亩连片的优质产业用地；大沥镇泌冲、沥北等5个社区1500亩破旧的厂房正式拆除，累计拆除整理村级工业园3300亩……

南海全域土地综合整治的核心，就是以全域规划、全域统筹、全要素整治，做好农用地提升、建设用地整理、生态保护修复“三类地”文章。而土地腾挪，就是其中的实施利器，而背后的逻辑则是平衡村民短期固有利益与城市长远发展之间的关系。

今年伊始，南海在原有“地券”基础上，创新推出“房券”“绿券”举措，探索构建跨政界的利益平衡机制，提高各方参与改造和腾退的积极性，加快土地异地归并腾挪。

“三券”中，地券主要用于拆旧复垦，通过建立周转“指标池”，简化表决流程，争取增减挂钩审批权下放，探索指标分离管理，明确复垦指标交易流程，解决用地空间腾挪问题；房券则在产业用地转型升级和退出过程中，补充实物补偿形式，保障农村集体土地所有权人可持续收益。绿券则是“生态券”的进阶版，主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治，实行用地指标奖励，提升城市生态品质；对主动垦造水田、恢复耕地等给予一定奖励。

“我们通过各种形式把改造的政策传递到村居、企业、村民、租户、业主等，讲深讲透中间的红利，让群众真正感受到受惠得益。”大沥镇党委书记何春云表示。“村民从过去单一关心分红多少，到如今更关心产业方向、人居环境、公共配套的变化，格局放大放远了。”桂城街道党工委书记岑灼雄谈道。

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把土地交到实业家手中

一场气势如虹的全域土地综合整治攻坚战，将通过大整治、大集聚、大腾挪，把南海区散落而无序土地重新“融化”成片，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的全新空间格局。而作为制造业强区的南海，在围绕“两高四新”产业资源配置中让土地高效流向制造业，则是关键所在。

为此，南海树立制造业优先的规划导向：明确要站在城市发展战略高度，像保护耕地一样保护工业用地，确保工业用地只增不减；同时，划定不少于190平方公里的工业用地红线，立足长远保障产业空间。“要算好产业账，把建设用地整理作为重中之重，坚持‘工改工’‘集转国’和连片改造，着力打造一批千亩万亩产业集聚区，为工业连片发展提供足够空间。”在大年初八举行的全面深化改革加快广东省城乡融合发展改革创新实验区建设会议上，区委书记顾耀辉掷地有声地强调。

腾出来的土地，要播什么样的种子？“要坚持把有限新增建设用地用在刀刃上，优先保障重大先进制造业战略性新兴产业项目落地。”顾耀辉同样给了明晰的答案。

而事实上，在这个春天，属于南海的“春耕”已经启动。2022年2月28日，南海区举行2022年第一季度重大项目开工暨招商引资产业项目签约活动，合一新材料超安全储能产业化项目、友成精密模具及汽配生产基地等9个项目集中签约，签约投资额78.3亿元。其中，位于大沥的深国际·佛山南海现代智慧物流产业基地项目就是佛山提出要向东打造“高标仓+智能化”现代物流产业园后，拿下的第一个现代物流产业项目。

在此之前，千灯湖创投特色小镇核心区二期启动建设，广东希荻微电子有限公司在桂城建设总部项目；装备制造龙头项目菱王电梯扶梯产业升级基地及技术研发中心项目落户狮山；广东华南特种气体研究所有限公司气体设备制造新建项目在里水奠基，同样在里水拿地的鸿浩光电半导体项目，成为继飞荣达通信、德珑磁电后，进驻南海电子信息产业园的龙头项目。

值得一提的是，作为佛山重点产业平台的佛北战新产业园是全省七大工业集聚区之一，总面积487平方公里，其中南海片区252平方公里。2月底，佛山市中技烯米新材料有限公司签下佛北战新产业园开园后首单产业用地，总投资达50亿元的大健康产业暨防疫科技园项目也将成为佛北战新产业园生物医药产业的核心与龙头。

“一批重大产业项目的开工和签约将使南海实业为本的基础打得更牢，我们有勇气破解一道又一道难题，扎实推动高质量发展，全力建设实验区，开展全域土地综合整治，为高质量发展腾出空间。”南海区委副书记、区长王勇说道。根据统计，今年一季度南海全区预计可签约超亿元项目41个，计划投资额达到376亿元，全年招商规模有望首次突破千亿大关。全域土地综合整治实现了经济效益和社会效益双丰收。

“随着越来越多的优质企业签约落户南海，更加坚定了我们推动全域土地综合整治，为发展造空间的决心。”南海区委常委、常务副区长盘石说。

土地空间是基础、是保障、是战略支撑。回望南海区全域土地综合整治百日攻坚，无论是佛山市委书记郑轲“希望南海再加一把火”的期盼，还是南海区委书记顾耀辉“要保持逢山开路、遇水架桥的锐气”的决心，都足以证明这一场土地改革攻坚战的核心价值和战略意义。作为土地改革的优等生，期待南海交出一份具有示范作用的答卷。