土地管理法修订 集体建设用地入市有望全国推开

土地管理法修订冲刺 集体建设用地入市有望全国推开

刘展超

土地管理法的修订工作进展可谓“神速”。征地制度改革、集体经营性建设用地入市有望全国推开。

十三届全国人大常委会第十二次会议将在8月22日至26日在北京举行，按照此前公布的会议议程，此次会议将审议土地管理法修正案草案（下称“草案”）。

这已经是该草案在八个月内的第三次上会审议，距离二审也仅仅过去两个月。在刚刚过去的7月，中国人大网还将草案对外进行了为期一个月的公开征求意见。

按照过往惯例，法律修正案一般历经二审或三审后被表决通过。由于在征地制度和集体经营性建设用地入市方面做了较大修改，草案一旦表决通过后，将对当今农村土地制度以及城乡土地市场的格局产生较大影响。

集体建设用地入市将全国铺开

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和民众权益。作为土地领域的基本大法，土地管理法的“与时俱进”尤为重要。

现行土地管理法自1986年公布以来，历经了1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

而随着我国工业化、城镇化的快速推进和《物权法》的公布实施，农村土地管理制度改革受到社会各界广泛关注。

2018年12月23日，草案首次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。此时距离上轮土地管理法修订，已经过去了14年。

本轮土地管理法修订的主要内容涉及土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度以及其他修改。这些也都是当前土地管理的难点和重点所在。这些修改内容的最终指向，也是城乡建设用地市场统一的大目标。

长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等，集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的严重障碍。

今年年初，中共中央、国务院下发的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求，在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍，草案删去了从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。草案明确，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

集体建设用地入市问题关系到当今土地供应格局的变化，对于一些房地产热点城市，如果集体建设用地能够顺利入市，有望缓解国有建设用地相对紧张局面。

中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎曾对第一财经记者表示，如果集体经营性建设用地直接入市，而不需要像过去那样先收归国有，将有多种效应：第一，它增加了产业用地，现在搞特色小镇、搞乡村振兴的地从哪来，这就是一个有效渠道；第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，大部分收益会由政府获得，农民分得比较少，以后有望改变；第三，改变了原先地方政府通过土地财政增收的办法，他们需要更多地考虑转型，这也是增量效应。

按照草案一审稿，集体建设用地可以入市的条件是：土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，且明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

截至目前，相关部门并未发布过全国集体经营性用地的统计数据，但曾有学者统计称，全国大约有4000万亩存量集体经营性用地。

自2015年开始，经全国人大常委会授权，全国33个县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革试点。截至去年12月，33个试点地区集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元。

一旦草案通过，意味着集体建设用地入市将不再局限在上述33个试点地区，而将是全面铺开，可以入市的集体建设用地数量可能大幅增加。

农业农村部农业经济研究中心研究院廖洪乐曾对第一财经记者表示，集体建设土地入市此前在南部一些沿海省份已经有不少案例，待土地管理法修改后，这些做法就获得了一种法律上的确认，也就有可能更大规模地推广开来。

在本轮土地管理法修订之前，原国土资源部、住房和城乡建设部已经在2017年批准了十多个城市利用集体建设用地建设租赁房的试点工作。如果草案最终通过，也意味着这项试点可能在更多城市推广。

廖洪乐认为，草案应该在两个方面进行改进和调整：一是放宽可以入市的集体建设用地范围，不要仅仅局限在“经营性用地”，这样可以大大增加可以入市的集体建设用地规模；二是拓宽入市后的集体建设用地用途，让其可以介入住房市场，比如利用集体建设用地建设租赁住房，建设保障性住房等。

易居研究院智库中心研究总监严跃进曾对第一财经记者表示，当前租赁市场用地还是面临很多压力的，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相对好的租赁市场，类似集体建设用地必须有政策改革。后续此类用地入市的积极性将增加，这有助于扩大租赁用地来源，进而形成更好的租赁市场发展条件。

保留征地口子

虽然以后部分集体经营性建设用地可以直接入市，不用再经过“土地征收”环节，但土地管理法修订仍然为征地留了“几个口子”。

原国土资源部部长姜大明曾撰文称，多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量逐年增加，征地引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的信访居高不下，群体性事件时有发生，社会风险加剧。

此次土地管理法修订意在缩小征地范围，明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

其中成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

2018年12月初次审议之后，针对草案一审稿中对征地情形的有关规定，一些全国人大常委会委员、人大代表和地方、部门、社会公众建议，征地情形应与宪法、物权法等规定相一致，有关建设活动应符合规划，进一步限定征地范围。

为此，草案二审稿作出修改，明确规定“为了公共利益的需要”可以依法实施征地，同时增加规定，确需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

草案二审稿还进一步完善了征地补偿标准的规定，增加了区片综合地价“至少每五年调整或者重新公布一次”的规定，还增加了对因征收农村村民住宅造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿的内容。