663个建制市人口情况：80座城市出现“收缩”

冯奎

改革开放以来，城市井喷式发展的步伐逐步放缓，取而代之的是，不同城市间人口更加频繁的流动和不同类型人口在城市间的优化布局。

自4月初国家发改委在公开文件中首提“收缩型城市”这一概念后，不少学者、研究机构给出了他们对“收缩型城市”的定义并在对全国城市人口数据进行统计分析。南都记者注意到，自2013年起我国开始有学者发表研究中国城市收缩问题的文章，并在2015年及后，相关研究明显增多。综观各类数据统计结果可以看到，“收缩型城市”大多分布在东北和中西部部分地区，部分研究中还增加了大理等南方城市。

2007-2016年间

国内80座城市出现了“收缩”

从住建部数据来看，如果简单将连续三年人口出现净流出现象的城市定义为有收缩倾向的话，在中国的293个地级市中，从2014年到2017年连续出现人口净流出的城市有26个。

如是金融研究院的分析显示，这26个城市中，分布在东北地区的共有21个，分别为：位于黑龙江省的绥化、齐齐哈尔、七台河、黑河、鸡西、伊春、双鸭山、鹤岗；位于吉林省的吉林、白城、白山、松原、四平、通化、辽源和位于辽宁省境内的锦州、鞍山、抚顺、本溪、阜新、丹东。三省在列城市共占总数的80.77%。

其余的5个城市分别为：四川的巴中、内江、广元，内蒙古通辽和陕西安康。

首都经贸大学城市经济与公共管理学院副教授吴康多年前就开始研究城市收缩问题，他在今年初发布研究成果称，2007～2016年间，中国有80座城市出现了“收缩”。

吴康的研究标准中同样有连续3年或者3年以上的常住人口减少这一项，但给城市做了更多的细化分析，统计范围也从地级市扩大到包括县级市在内的所有建制市。

按照吴康的研究，在663个建制市中，总计80个城市出现了不同程度的人口收缩。其中地级市24个，县级市56个。吴康的研究还表明，大部分城市的人口收缩幅度不大，仅有9个城市的收缩幅度超过5%。

吴康还将这80个城市分为5类，结构性危机城市、大都市周边型城市、欠发达型城市、边境型城市和数据调整型城市，数量分别为38、6、23、7、6个。上文提到的大理则属于数据调整型城市。

供需两端同时变化东莞曾出现人口收缩

湾区背景下珠三角人口净流入有所增加

2019年东莞市政府工作报告显示，2018年全市生产总值突破8000亿元大关，预计达到8300亿元，同比增长7 .5%左右，快于全国全省。在人民大学、社科院等权威机构发布的相关报告中，东莞的政商关系健康指数、“互联网+”指数、综合经济竞争力分别排名全国第1位、第8位和第13位，民生发展指数排名全国地级市第3位。

然而，这样一座经济高速发展的城市为何曾经出现人口收缩的情况？

事实上，早在2015年就有学者研究过这个问题。2015年，中山大学地理科学与城市规划学院的三名学者李郇、杜志威和李先锋共同刊发了一篇题为《珠江三角洲城镇收缩的空间分布与机制》的文章，并以东莞茶山为案例，从劳动力供给和产业需求的角度探讨收缩原因。

文章指出，东莞是珠三角地区外向型经济发展的典型，早期依靠来自香港和台湾的外来资本及从内地转移的廉价劳动力发展“两头在外”的加工贸易成为“世界工厂”。但在金融危机的冲击下，东莞制造业发展的供给和需求两端同时发生变化，外部市场需求萎缩、人民币不断升值、生产成本增加、人口红利消退等，东莞开始出现经济增长下降和人口减少问题。

三位中山大学学者还指出，快速城镇化的珠三角区域所出现的城镇收缩并不是个案。珠三角核心区以局部城镇收缩为主，收缩相对集中的城镇分布在外圈层。而综合人口普查数据和统计年鉴发现，莞城街道、茶山镇和台山市是珠三角典型的人口收缩城镇。

但近年来，随着粤港澳大湾区建立等政策红利，人才吸引力不断加强，珠三角地区人口净流入有所增加。据广东省国民经济和社会发展统计公报显示，2014年至2018年广东省常住人口增加数量约为80万、125万、150万、170万和177万，整体呈上升趋势。

城市收缩问题

引发学界广泛关注

今年4月，“收缩型城市”被首次写入官方文件中。国家发改委发布的《2019新型城镇化建设重点任务》中指出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

据媒体报道，清华大学教授龙瀛则在2016年的一次公开讲座中表示，中国有三分之一的国土人口密度在下降。中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良分析发现，中国26 .71%的地级及以上行政单元、37 .16%的县市(区)发生收缩。其中，以中国东北地区和长江经济带的收缩最为严重，且集中出现了“市区—市辖区”双收缩的现象。

实际上，有关中国城市收缩的问题近年来已经引起了学界的广泛关注。

南都记者查询知网发现，以“中国城市收缩”为主题的相关文献共百余篇。从时间上看，2013年起有研究论文出现，从2015年起论文数量增加明显。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，“收缩型城市”的提出也意味着改革开放以来，中国城市大范围扩张的时代已经过去，中国城市发展进入到一个结构优化的新阶段，人口在不同的城市之间要进行更加合理的布局。采写：南都记者卜羽勤　发自北京

专家解读

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎：

“收缩型城市”不是贬义词

中国城市进入空间优化新阶段

“收缩型城市”不是个新鲜词，今年4月，作为2019新型城镇化建设重点任务中的一部分，这一词语被首次写入中国官方文件。国家发改委指出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

随着中国城市发展进入新阶段，城市大扩张的步伐逐步减缓，人口如何重新优化布局、发展战略如何调整、“收缩型城市”如何焕发新生？近日，南都记者专访国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎，请他来解读，中国城市发展新阶段的新变化。

城市一旦“收缩”容易产生“螺旋式下降”

南都：什么是“收缩型城市”？

冯奎：一般来说，收缩型城市主要有两大本质特征，人口的持续减少和就业岗位的持续降低。人口可以说是决定城市发展最重要的因素，当一个城市的人口持续性减少，特别是由于资源条件变化、战略条件变化、区位条件变化、经济支柱产业发生变化，人口大量流出，形象地说这个城市就进入了收缩阶段。

就业岗位减少带来的影响主要反映在经济活动方面。岗位减少就意味着很多人找不到工作，没有足够的收入，逼迫他们选择新的城市谋生。人口减少与就业岗位减少相互作用，相互加强，所以城市一旦进入到收缩阶段，很容易就进入下降通道，一定意义上来说，如果没有合理的合适的政策，它就难以逆转，也就是“螺旋式下降”。

南都：相较于美国等国家，中国的“收缩型城市”有哪些特殊性？

冯奎：在美国，当城市获得的各种收入不足以支撑城市发展时，这个城市就会走向收缩衰败，最终可能会“破产”。但是中国的情况有很大不同，中国将事权分布在不同层级的政府，包括城市政府、上级城市政府、省级城市、中央政府等，它们分别拥有不同的事权。因而，不同层级的政府对这个城市就负有不同的责任。特别是在中国，我们还强调区域协调发展、强调大中小城市协调发展、强调协作和救助，所以从这个性质上看，中国不会出现城市“破产”的现象。

但当一些城市出现收缩现象时，要高度警惕。当发现城市进入下降通道时，要及时采取政策，一定条件下止住收缩局面，避免恶性的螺旋式下降给当地市民、地方发展带来极大的破坏。

人口减少的多为中小城市

南都：从现状看，国内哪些城市人口在增加，哪些城市人口在减少？

冯奎：目前我国城市间的流动人口有近一个亿。人口增加的城市大致分布在国家级中心城市、区域中心城市，特别是京津冀核心城市、长三角核心城市和中心城市、粤港澳大湾区的许多城市，以及成渝城市群的两个最主要的城市。

但在东北地区、中西部有一些三四线城市，特别是原先的资源型城市，人口规模没有明显增长，有些城市甚至处在下降状态之中。初步统计，全国1/6城市的行政区常住人口减少、1/7城市的城区常住人口减少。减少的城市从规模上讲基本上都是中小城市，2/3处于东北或边境地区，也有一些三四线城市。

南都：在你看来，“收缩型城市”是个贬义词吗？

冯奎：从城市发展的状态上看，我更愿意把它称做是一个中性词。城市像一个生命体，它有自我调节机制。经过这种调节，城市可能会形成合理的规模，集聚到合适数量的人口，形成相对具有竞争力的产业。如果没有这种机制，城市在一些人为政策的刺激下盲目扩张，但城市本身的适应性和承载力会满足不了这种需要。

同时城市的发展不仅是为了满足人的需要，它还是良好生态的依附。如果不顾城市的生态，简单地用扩张的策略来对待城市，城市生态最后可能就会崩溃、不可修复。所以在一定的时期，一些城市人口流出、工厂关门、城市转型、产业转型，生态可以得到一定程度的修复。从整个城市的平衡上来说，这是人的活动和自然生态的活动的一种互动交流；从区域协调的角度上看，区域协调意味着人口、经济发展的要素是在城市之间流动的。如果我们认为这种流动是有必要的、有价值的，就要认识到它是经济社会发展中一种必然存在的现象。

大规模城市扩张时代已经过去

南都：为何此时“收缩型城市”这个提法被写入官方文件？

冯奎：改革开放以来，中国城市经历了大规模的发展与扩张。因为有大量的农业人口需要转移出来，再加上总人口是增加的，所以城市人口都在增加、规模都在扩大。但是这种大范围扩张的时代已经过去了，现在城市处在一个分化的状态之中。

在城市总人口既定甚至略减的情况下，有些城市人口增加，可能意味着另外一些城市人口要减少。有些城市凭借着良好的区位，比如发达的交通、充足的就业岗位、宜人的气候，还要不断吸引人口、继续扩张面积。但有一些城市可能出于资源条件的变化、就业岗位的减少、交通区位环境的变化，吸引人口的能力就下降，就会出现收缩现象。这也恰恰反映了中国城市发展进入到一个新阶段。

城市结构优化进入新阶段

南都：什么样的新阶段？

冯奎：结构优化的新阶段，人口在不同的城市之间进行更加合理的布局。以往一讲到城市发展战略，所有的城市想到都是人口规模增加，建设规模增加，要东进南拓、西升北展，要在东南西北四个方向“拳打脚踢”。但是未来就应该考虑到城市发展的不同可能性。

这里所谓不同的可能性，可能从不同的角度去观察。从城市个体来看，就是有的城市要扩张，有的城市要收缩，有的城市维持现状不变。城市的边界改变了过去单向的扩围这种局面。从城市群体来看，城市在大空间内集聚，比如说中国出现了若干个富有影响力的城市群与都市圈。但在小空间内又分散，比如说上海大都市圈范围内，既有上海这个核心，又有其他许多个副中心、区域中心。

南都：现在是否有指标去衡量一个城市是否进入收缩阶段？

冯奎：判断的主要标志还是城市人口。比如，一个城市人口总量如果是下降的，那么这个城市就有可能是出现了收缩的状况。在总量人口中我们还可以细分，有的城市户籍人口远远大于常住人口，这意味着有些本地户籍人口流失了；还有一些城市外来人口下降明显，说明它对外来人口的吸引力下降了。这些指标都能反映出一个区域是处在扩张还是收缩阶段。但要注意的是城市的概念，有的城市的城区人口减少，但整个城市所辖区域人口并没有减少，人口只是产生了重新的分布。

城市发展在走向城市群和都市圈

南都：一些城市的人口流出明显，一些城市的人口还在增加，这说明了城市发展什么样特征与状态？要注意哪些问题？

冯奎：这说明，城市的空间形态总体上处于进一步优化之中，放眼长远，中国城市进入了城市群尤其是都市圈发展的大时代。

做出这个判断的条件有四个。第一个条件是城镇化率超过50%，进入城市型社会。第二个条件是核心大城市已经足够强。以综合排名前30-50的城市为核心的都市圈构造已具雏形。第三个条件是中小城市和小城镇较为充分地成长。中小城市和小城镇数目多、质量高，有利于充实都市圈的内容。第四个条件是高速公路和高铁通勤发展迅速，半小时通勤圈、一小时交通圈的提速，这将为中国都市圈大发展创造条件。

这个阶段最重要的要认清城市群尤其是都市圈发展的规律，要采取措施，加快培育现代化的都市圈，顺应经济要素集聚的规律，提高经济发展的韧性。

南都：目前城市降低落户门槛力度和节奏如何？

冯奎：还有降低的空间。实际上现在一些城市只是提出了降低门槛的措施，但是在外来人口落户过程中，还是设置了若干隐性条件。即便是外来人口成功落了户，他们所享受到的公共服务也仍然和本地市民有很大的不同。所以现在就是要打破这些“隐性墙”。

整体上讲，中小城市和小城镇已经没有了门槛，但这些城市的就业岗位不足，城市经济不够繁荣，吸引力可能有限。大城市、特大城市尤其是超大城市，具有丰富的就业生态，但是城市病问题突出。一些地方就以“城市病”为由，限制人口。这里面需要解决的认识问题是：城市病是城市规划与治理的问题，而不是由于人口多带来的。有一种情况是：一些超大、特大城市没有合理预测与规划未来人口，导致公共设施与服务配置不足，产生了严重的城市病。所以，要反省的是规划与治理。

“收缩型城市”应“瘦身健体”

南都：国家发改委预测今年全国常住人口城镇化率要达到60.6%，有观点认为这给省会城市带来了发展的黄金期。你是否赞同？中小城市如何找准自己定位？

冯奎：赞同但也有补充，支持大城市发展并不意味着中小城市不重要。总的来说，目前中国城市发展是走向城市群和都市圈的时代。中国已经规划了19个国家级城市群，它对于城镇化的推进发挥了很大的作用。

中国有大量的都市圈，这是我们城市发展的现实基础。在都市圈中，核心大城市和周边中小城市是一个生命共同体。没有核心城市的都市圈不能称之为都市圈，但如果只有核心大城市、没有中小城市，也就只能被称为一个单极中心城市。中小城市在都市圈发展中可以更多承担特色、专项的功能。有的人讲中国现在是大城市时代，这句话并不全面。

南都：对于这些中小城市，下一步的发展战略该如何调整？

冯奎：对于有可能进入收缩状态的这些城市，认识到该阶段的发展状态非常重要。前提是保障当地居民的基本生活水平、基本公共服务不受太大影响。总体上讲，这些城市要采取“瘦身健体”的策略。

所谓的“瘦身”，是指在规划上要改变过去那种一味扩张的方式，把增量的规划改变为减量的规划，不盲目铺摊子、不去占用更多的建设用地。有限的资源应该集中于城市发展中有活力的地区，将有效资源投入到有限空间，增加城市资源的压强和密度。这些城市要改变过去那种面面俱到的发展模式，形成特色化发展战略。此外，还应构建起和大城市更加紧密有效的联系，获得大城市的资源支撑。比如有些中小城市开发出了满足大城市休闲康养所需要的一些产业，也能通过吸引大城市人口进入，增加城市活力。

采写：南都记者卜羽勤

摄影：实习生宋承翰 发自北京