以“走进存量时代”为主题的第二届节地中国学术研讨会现场。南都记者路漫漫摄
考察组考察顺德区容桂街道华口恒鼎工业园改造项目。南都记者陈飞龙摄
东华里片区改造项目作为佛山市禅城区“三旧”改造的“龙头项目”，目前已初见规模。
南都记者陈飞龙摄
在刚刚过去的周末，自然资源部、全国多个省份的相关单位领导、专家、学者等约70人组成的考察组，前往顺德区容桂街道华口恒鼎工业园改造项目、顺德区北滘镇广东工业设计城改造项目以及佛山市禅城区岭南新天地改造项目，实地考察佛山顺德、禅城盘活存量用地、低效用地典型案例。
在这一场在佛山顺德举办的以“走进存量时代”为主题的第二届节地中国学术研讨会上，佛山顺德旧改、村改经验受到全国关注。与此同时，在这一场主题研讨会上，来自全国多地的自然资源部门负责人与专家、学者，也为佛山乃至整个广东进一步推动土地节约集约利用提供新的思路、探讨与建议。
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走访
工业上楼电镀城成节地环保典范
坐落于顺德容桂华口环保产业园一期范围内的恒鼎工业园，8栋9层65米高的高标准厂房及一栋5层25米高的办公楼吸人眼球，园区内干净整洁，废水、废气收集管道全部架空设置、裸露在外，便于监管的同时避免渗漏危险，废水输送至处理中心统一集中处理，处理过的废水还可引回至车间循环使用。
作为“三旧”改造的典型案例，该项目原身为容桂华口电镀城，原电镀城内26家金属表面加工企业布局分散，生产规模小，建筑结构破旧，环境安全隐患大，地块平均容积率0.43，土地利用效率较为低下。改造后的恒鼎工业园建成高标准工业厂房，吸引大批电镀企业进驻，目前已进驻电镀企业16家，使用厂房58层。
项目的成功改造不仅解决了土地历史遗留问题，将分散土地整合为高质量的产业用地，还通过建设高标准厂房，实现工业上楼，极大地提高了土地利用效率，为产业转型升级提供充足空间；同时，通过建设高标准的废水废气处理设施，对园区内的废水废气统一集中处理，严格贯彻环保要求，从根本上解决了电镀企业环保问题。
该改造项目获得考察团成员的点赞。来自巴彦淖尔市乌拉特前旗自然资源局业务中心主任张瑞平表示，“该项目通过实现工业上楼，节约了土地，也实现了产业效应，同时污水处理设施也裸露在外，监管起来也方便很多，具有示范意义。”
来自辽宁省盘锦市自然资源局副局长李成健也表示，恒鼎工业园改造项目具有借鉴意义，将为其家乡节约集约利用、推动高质量发展起到示范和借鉴作用。
旧厂房活化改造集聚全球设计大咖
位于顺德北滘镇的广东工业设计城，摩托车、机器人等一批独特设计的工业物件吸引考察团一行人的目光，里面除了办公楼，还设有工业设计博物馆、创新设计研究院、以及专门引进国际设计文化品牌的国际设计中心。
作为广东省政府重点项目以及“省区共建”项目，园区启动区占地面积4 .8万平方米，总建筑面积7万平方米，由闲置的旧厂房改造而成，该项目改造后不仅盘活了政府的闲置物业，减少了政府公有资产的浪费，而且在短期内产生良好的经济效益和社会效益，为顺德的工业设计产业提供了优质的发展平台。如今广东工业设计城已入驻来自国内外的工业设计公司及设计大师，拥有设计研发人员8345人，为珠三角乃至全国制造业提供了丰富的创新设计资源。
广州市城市规划研究院规划师薛汪祥表示，顺德在三旧改造方面具有一定的基础，“尤其是在改造模式的探索上，不仅仅是依靠企业或政府单方面的力量，而是通过联合政府以及企业等社会资源，合力破解三旧改造的难题。”
在位于佛山市禅城区的祖庙东华里片区，具有佛山岭南历史文化特色的街巷以及简氏别墅等文物建筑吸引考察团成员纷纷拿出手机拍照。据介绍，东华里片区改造项目作为佛山市禅城区“三旧”改造的“龙头项目”，目前已初见规模，成为融合岭南民俗文化，具有禅城时代特色和现代商业文明，辐射珠三角，集文化、旅游、商业、休闲、居住于一体的综合性街区，“日均客流量达2 .5万至3万人，已成为佛山市的城市中心和城市标志。”
中地研究院部门经理叶进龙对佛山市禅城区的祖庙东华里片区的改造项目表示赞许，该项目非常具有佛山岭南历史文化特色，在保护了历史文物的同时，还吸引游客前来，促进了经济的发展。
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经验
顺德村改探索六大经验与六种可全国复制的改造模式
“会议选在顺德召开，有两个重要意义。”自然资源部人力资源开发中心刘晞主任表示，一方面，广东省是全国首个节约集约用地示范省。另一方面，佛山市顺德区在国务院2018年督查中，土地节约集约利用成效好、闲置土地少且用地需求量较大，受到了通报表扬。“相信大家通过上午的实地考察，已经有了更加深入的认识和体会。”
今年5月，顺德区获国务院办公厅发文表彰“土地节约集约利用成效好、闲置土地少”，获奖励用地计划指标，在2019年国务院大督查实地督查中予以“免督查”。2019年“节地中国”学术研讨会选择落地顺德，是对顺德土地节约集约利用成果的肯定与支持。
时间倒回2005年，容桂成功引入港资公司全面改造容里工业区，建设天富来工业城，将其打造成中小企业国际化工业园区，此举可说是开了佛山乃至广东三旧改造的先河。自此，三旧改造从顺德到佛山，从佛山走到广东省，最终上升为国家低效建设用地再开发政策。
“经过了一年多的努力，顺德村改也总结了六大经验。”在研讨会上，顺德区委常委梁伟沛分享顺德区村级工业园改造的经验，同时，还在实践中探索总结出直接征收开发、政府挂账收储、企业自主改造、企业长租自管、政府统租统管、生态复垦复绿等6种改造模式，引发上级和媒体高度关注，周边地区竞相考察学习，并经由省政府办公厅上报至国务院。
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探讨
资源配置市场起决定性作用
“顺德的土地节约集约利用工作，目前处于起步的阶段，未来还有很长的路要走。”在向全国分享顺德节地“样本”与经验的同时，佛山市顺德区区长彭聪恩同时表示，希望利用举办节地中国学术研讨会的宝贵机会，加强与各地政府及专家学者的交流学习，为我们进一步推动土地节约集约利用提供新的思路，新的方法，新的点子。
当天举办的“节地中国”学术研讨会上，与会各地领导和专家还就“走进存量时代，推动高质量发展”主题进行了深入探讨。
中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林教授作了“土地节约集约利用的经济学分析”主题演讲。他指出，土地作为自然资源，作为生产要素，作为经济资源、商品，其在实施市场方式配置过程中存在着特殊规律。“合理处理政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。在广东的三旧改造中，政府与市场的关系处理得还是相对比较好的。政府与市场之间，谁在什么环节起作用，这是很关键的。”
在容桂华口恒鼎工业园、北滘广东工业设计城等三旧改造项目进行实地走访之后，朱道林认为，顺德开展三旧改造的时间比较早，遇到不同类型的情况，也因地制宜采取不同的改造模式。对于工业产区采取集约式的开发利用，而对于保护区进行分类整治，实行高度保护。总体上来说，顺德三旧改造在经济关系的推动和市场需求关系方面都做得很好。他建议，改造之后，要处理好土地供给和市场对用地需求之间的衔接，只有做好了两者之间的衔接，才能得到市场认可，有利于实现整个三旧改造过程中的资金平衡、土地集约化利用。
政府应退守结合处置产权
浙江大学土地与国家发展研究院常务副院长叶艳妹教授认为，低效用地处置的目标定位应该是促进综合效益的提高，改善人民生活品质，激发经济转型发展活力，提升社会平安公平幸福。这与顺德村改的目标高度吻合。
在产权处置模式上采取政府退守结合的改进原则。叶艳妹表示，首先是政府局部退让，让部分产权人和企业机构发挥积极作用。应当允许部分土地产权人自行开展或者开发商在规划的约束下，主导实施低效用地再开发。调动社会和市场参与低效用地再开发的积极性，引入社会资本，降低政府的资金压力，提高实施效率。
与此同时，她认为政府要对底线有所坚守，保障公共利益不受损。政府一方面通过收取相关税费，要求土地发展权获得者预留土地用以公共项目等实现公共利益。另一方面，政府需要按照公共利益优先的原则选择相应的产权处置方式。部分地块需要配置基础设施、公共服务和公益性用地的，应当优先采取有利于保障和实现公共利益的产权处置方式。
土地实时监管大数据大有可为
江西省自然资源厅充分运用土地卫片、手机在线核查技术、大数据统计分析、云计算等新科技手段，建立并启用了全省土地利用动态核查监管平台，对供后土地实行线上、实景、实时动态监测，为准确统计、实时掌握各地用地规模、用地结构、用地途径、用地时效提供了可靠保障，改变了以往必须通过一年两次大规模运动式滞后性核查来获取监测数据的旧模式，真正做到“人在干、网在看、云在算”。
无独有偶，南京市规划和自然资源局江宁分局在全区产业用地调查的基础上，全面掌握所有产业项目的用地情况、建筑情况、固定资产、产值、税收等情况，建立土地用地利用现状成果图及数据库。开发了“江宁区产业用地绩效评价管理系统”，充分利用遥感影像图、地籍图、土地利用总体规划图、城市规划图落实地块，将低效用地地块纳入信息化体系统一管理，实现再开发地块全程信息化监督管理。
优化土地供应模式提高土地利用效率
南京市江宁区优化土地供应模式，引导土地多用途复合开发利用，允许成片开发的产城融合体项目搭配不超过15%配套设施整体挂牌出让；逐步推进先租后让和弹性年限出让政策；合理评估地价，通过协议出让方式完善用地手续的，原土地地上建筑物现值可抵扣土地出让金；统筹安排产业园区配套服务用地，将整个园区工业项目的配套服务设施集中建设，提高土地利用效率。
而江西省萍乡市自然资源和规划局建立市场化供地机制。充分发挥土地市场的作用，通过价格杠杆对节约集约用地进行调控。创新方式推行经营性用地公开出让，有效改变以前萍乡用地单位严重违约的问题，全面推行工业用地弹性出让。通过制定科学合理的地价标准来引导产业结构的调整，促进经济增长方式的转变。通过地价门槛让占地面积大、经济效益差、投入产出低、环境污染严重、科技含量低、地价承受能力低的落后产业逐步从市场上淘汰出去。
自然资源部自然资源开发利用司副司长杜官印表示，存量建设用地开发利用对当前具有十分重要的意义。“节约用地是推进生态文明建设的根本的要求。资源开发利用既要支撑当代工作上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。解决生态环境问题，就必须在转变资源利用方式，提高资源利用效率上下功夫。”
健全激励倒逼机制推动地方立法
广东省自然资源厅开发利用处处长周小壮在对广东省“三旧”改造工作情况进行总结汇报后，还介绍了下一步具体工作思路。
第一，进一步完善政策体系。制定“三旧”改造三年行动方案。在财政奖补、规划修改、利益平衡、税费减免、金融支持、纠纷解决、倒逼促改等方面出台配套政策，争取在三年内取得重大突破。特别修订完善“三旧”改造税收指引，补充单一主体归宗改造等模式的计税规则，着力解决改造企业普遍反映的税务问题，尽可能降低改造税负成本。
第二，健全激励倒逼机制。首先是急促落实“新旧挂钩”的用地指标分配机制；其次是加大部门联合执法力度。针对“三旧”用地原占用人拖而不改等问题，加大公安、自然资源、住房城乡建设、生态环境、市场监督等职能部门联合执法力度，倒逼原占用人主动实施改造。再次，加大地区奖补和项目奖补。争取省财政每年对改造任务完成得好的地区进行奖励，重点补助“工改工”尤其是村镇级工业园和增加绿地等公益性项目。
第三，推动地方立法。一方面积极推动地方出台“三旧”改造规章。系统总结广东省“三旧”改造经验，为深化实践探索、突破瓶颈制约提供制度支撑。另一方面积极探索建立“三旧”改造司法裁决制度。以粤港澳大湾区建设为契机，争取国家支持在珠三角引入香港城市更新中的“强制售卖”制度，妥善解决“三旧”改造征拆矛盾纠纷，为市、县深化实践探索提供法制保障。
数读
整理土地8323亩
数据显示，截至6月1 7日 ，顺 德 全 区3 8 2个村级工业园已有10 2个园区14 2个项目启动改造，7 0个园区启动拆迁，累计完 成 土 地 整 理8323亩、复垦复绿712亩、新建厂房3 8 5万 平 方米、关停淘汰落后风险企业2 5 9 4家。
截至目前，顺德全区“三旧”改造项目累 计 完 成 投 资 额316亿元，累计节约用地38 41亩，平 均 节 地 率2 3 %。在广东省2014年、2016年耕地保护目标责任考核中，顺德区均获节约集约用地考核二等奖。在佛山市2017年度耕地保护目标责任考核中，顺德区获“三旧”改造考核一等奖。
统筹：南都记者 路漫漫 杨存海
采写：南都记者 胡嘉仪 陈飞龙 路漫漫
本文来源：南方都市报
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