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多地下调目标 2019年棚改进入平稳期

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近日,多个省市相继进入地方两会时间,各地2019年棚户区改造计划也陆续亮相。过去一年,棚改货币化政策曾多次引发讨论,全年棚改任务完成量依旧超额完成。但随着货币化安置政策收紧,2019年多地也纷纷下调目标任务。在因地制宜和防控重大风险的大背景下,稳定将成为2019年棚改主基调。

  势头放缓

1月27日,浙江、上海、贵州、陕西、重庆等省市地方人大会议开幕,多地政府工作报告在2019年保障民生计划中,均提到加强保障性住房的建设。而根据此前各地召开的住房工作会议,新的一年,地方仍将继续推进棚户区改造计划。

住建部1月22日公布的数据显示,2018年全国各类棚户区改造开工626万套,超额完成了去年度580万套的目标任务。在地方层面,以浙江为例,2018年,该省棚改计划完成开工29.2万套,实际开工40.6万套,完成率达139%。

不过,据21世纪经济研究院分析师的不完全统计,相较于2018年的“突飞猛进”, 2019年各地的棚改目标均有所下降,且下降幅度较大。其中,山西从12.52万套下调至3.26万套;河南从50万套下调至15万套;四川从25.5万套下调至15万套;北京也从2.36万套下调到1.15万套。

有媒体据此解读称2019年棚改目标或将大幅缩水,整体跌幅可能过半。对此,克而瑞地产研究团队发布的评论文章指出,从已经公布的19个省市2019年的棚改开工目标来看,总体较2018年计划开工量下调幅度约21%,这与全国棚改计划开工量下调幅度一致。

上述文章表示,各省市间有升有降,其中广西、辽宁、陕西、重庆等6个省市2019年计划开工量同比增长,历年开工量在20万套以上的江西、湖北、河北等3个棚改大省在2019年计划开工量同比持平或者微跌。“前期棚改开工量较大的省出现阶段性回调符合客观规律和市场预期,例如河南省,2018年棚改实际开工量就已达到2016年的1.8倍,2019年计划目标回落也在预期之中。”

根据国务院常务会议的安排,2018-2020年三年棚改攻坚计划定下了再改造各类棚户区1500万套的目标。而从分割的年度计划看,2018年为580万套,2019年、2020年均保持在460万套。

  政策收紧

不论是目标减半还是下调21%,2019年棚改都将迎来政策性拐点,放缓已经成为大趋势。

去年6月围绕棚改货币化政策走向的话题却走到风口浪尖。虽然一个月后,住建部的声明指出,并未叫停棚改货币化政策,但相较于此前的大力倡导,政策风向悄然转变。住建部明确,要因地制宜地推进棚改货币化安置。对于商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方,应有针对性地及时调整棚改安置政策,更多采取新建棚改安置房的方式;商品住房库存量较大的地方,可以继续推进棚改货币化安置。

从历年情况看,棚改货币化安置在地方楼市去库存过程中扮演着关键角色。然而,与2017年强调三四线城市和县城要继续做好去库存工作不同,2018年底召开的全国住房工作会议并未提及去库存相关内容。

同时,更为关键的是,据多家媒体报道,去年12月,在住建部下发的2019年棚改计划提出,政府购买棚改服务模式将被取消。

在各地实施棚改计划过程中,政府购买棚改模式是主要的融资方式,由政府选择具有实力的平台公司,与其签订购买服务协议,由平台公司负责具体实施,项目资金来源于国家开发银行、农业发展银行等政策性银行的棚改专项贷款。这意味着,政府需要对项目进行兜底,因而一定程度上将增加地方政府隐性债务风险。

而在防控重大风险的大背景下,各级都在严控债务问题。上述2019年棚改计划指出,对于新开工的棚改项目,不得以政府购买服务的名义变相举债或实施建设工程,而是要求以发行地方政府债券方式(棚改专项债)为主进行融资。

在地方层面,相关政策已经初见端倪。江西省住建厅在2018年住房工作会议上提出,要有针对性地调整完善货币化安置政策,对商品库存不足、房价上涨压力大的市县,取消货币补偿奖励政策,加大安置住房建设力度。2016年和2017年,江西省该项表述分别为“力推棚改货币化安置和政府购买服务”、“加大棚户区改造力度,大力推进政府购买棚改服务”。

  迎合市场所需

戴德梁行首席政策分析专家魏东向从市场角度进行观察称:“棚改货币化政策的确能够很大程度上改善民生,帮助棚户区居民提升生活质量。但是中国房地产市场自2015年以来呈现连续上扬的态势,在一二线城市纷纷限购的背景下,一些热钱在末班车心态的引领下也纷纷流入三四线城市,推高了当地房价,同时放大了有效需求,造成房价高于真实价值,所以棚改货币化的政策调整是适应了当下的市场现状。”

不过,基于2019年或取消政府购买棚改模式的考虑,天风证券固收团队测算,2019年棚改资金需求在1.3万亿元左右,落实到政策性银行贷款与专项债的共有1.17万亿元。但在政府购买服务模式取消后,保守估计2019年棚改专项债有6000亿元的配额,因此还有接近6000亿元的资金缺口。

实际上,随着2019年地方新增债务限额将提前下达,全年地方专项债有望进一步扩容。作为专项债的主要品种之一,棚改的资金来源一定程度上能够得到保障。

去年10月召开的国常会也明确,各地要严格评估财政承受能力,科学确定2019年度棚改任务。保持中央财政资金补助水平不降低,有序加大地方政府棚改专项债券发行力度。对新开工棚改项目抓紧研究出台金融支持政策。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,当前各地棚改目标的调整,体现了一城一策的导向。可以预计的是,很多2018年房价上涨过快的城市,尤其是东北、西北和西南等省会城市,棚改政策也会略有调整。当然目前新的情况在于,国家发改委对于轨道交通等建设的支持力度重新加大,实际上轨道交通沿线的棚改力度依然不会降低,这也是政策调整下新的市场机会。

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