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广深牵头主导 大湾区城际铁路改革再迈一大步

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2019年12月8日。深圳宝安福海街道,穗莞深城际铁路,一列CRH6型城际动车组列车行驶在福海大道上。南都记者 赵炎雄 摄

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据悉,为加快推进广东省城际铁路项目规划建设工作,省政府将对粤港澳大湾区新建城际铁路建设模式作调整,牵头单位由原广东省铁投集团调整为广州、深圳两市。并按照广州都市圈及深圳都市圈项目推动建设,同时新建城际铁路项目省不再出资,分别由广州、深圳市国有企业牵头,会同沿线各市筹措项目资本金。

有知情人士向南都记者透露,未来广州都市圈城际铁路项目建设的牵头单位,将交由广州地铁集团负责。

1月10日下午,广州市市长温国辉专门到广州地铁集团,就粤港澳大湾区城际轨道交通建设、线网管理运营及相关产业发展等进行调研。他指出,广州要主动承担起牵头责任,积极发挥核心引擎作用。要抓紧向国家和省相关部门沟通汇报,强化与兄弟城市对接联系,形成推进大湾区城际轨道交通建设的合力。

城际铁路是城市对外联系的重要通道,对于粤港澳大湾区的互联互通和广深都市圈的交通一体化发展具有重要意义。

早在2018年,省政府就决定委托广州地铁集团承接珠三角城际铁路运营。接管计划的改革,旨在探索珠三角“地铁+城际”一体化运营模式,构建“一张网、一张票、一串城”的大湾区轨道运营模式。

而此次改革的重心,则直接前移至新建城际铁路的最前端——建设模式的调整,包括融资模式的探索。

在国家向地方政府和社会资本放开城际铁路运营权7年之后,广东城际铁路的改革,正步步为营,不断深化。

焦点1

广东城际铁路建设为何要改革

不兼容给互联互通带来的阻碍

我国轨道交通目前存在着三种不同的形态:国家铁路、城际铁路、城市轨道交通这三种形态。一般而言,前两者都归由国家铁路管理,后者则归属地方。

像广东,国家铁路主要由中国铁路广州局集团有限公司运营,城际铁路主要由广铁集团广东省铁路建设投资集团有限公司运营。广州地铁,则由广州地铁集团有限公司运营。三者分别属于国家、广东省和地方。

去年广州地铁集团发布的《粤港澳大湾区城际铁路与地铁互联互通技术标准及改造工程研究项目》招标文件就明确指出,虽然大湾区内轨道交通将呈现出国家铁路、城际铁路、城市轨道交通系统在运营网络、资源、票务、客运组织上一体化融合发展的格局,但城际与地铁要一体化运营,仍存在不少适宜性问题。

因为两种轨道交通制式,多种运营主体,不管是在运营机制、运输组织、调度指挥,还是在车站布局、服务标准、管理规则方面,都存在较大差异。

调整,是为了更好地解决“地铁+城际”一体化运营中不“兼容”的问题。

1月10日广州市市长温国辉到广州地铁集团时对此还强调,要完善网线规划,制定工作方案,建立互联互通技术标准体系,在高质量推进城际轨道交通建设的基础上,逐步推动实现大湾区城际客运公交化运营。

培育发展都市圈的需要

为加快培育发展现代化都市圈,无论是2019年2月印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,还是同年9月中共中央、国务院正式印发的《交通强国建设纲要》,都提出“四网融合”(干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通),探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”,提高城市群内轨道交通通勤化水平,推广城际道路客运公交化运行模式的要求。

此次广东省政府将对粤港澳大湾区新建城际铁路建设模式作调整,牵头单位由原广东省铁投集团调整为广州、深圳两市,“按照广州都市圈及深圳都市圈项目推动建设”,明摆着就是以都市圈的建设为主导而进行的调整。

根据相关规划和文件,广东省计划培育建设5个都市圈,分别是广州都市圈:广州、佛山、肇庆+清远、韶关、云浮;深圳都市圈:深圳、东莞、惠州+河源、汕尾;珠江口西岸都市圈:珠海、中山、江门+阳江;汕潮揭都市圈:汕头、潮州、揭阳;湛茂都市圈:湛江、茂名。

广州作为国家重要的中心城市、国家三大综合交通枢纽城市之一、湾区四大核心引擎城市之一,承载着辐射带动及服务周边城市的责任和担当。所以,除广州都市圈涵盖的城市外,珠江口西岸的珠中江城际铁路建设,有可能也是广州责任范围之内。从此前广州地铁集团的接管计划来看,广珠城际和珠机城际将分别于2022年和2023年被接管。而通往珠江口西岸都市圈中山、珠海两市的广州地铁18号线延伸线,已纳入大湾区城际铁路规划中,将实现广州与中山、珠海的交通一体化发展。

焦点2

广州地铁集团为何成首个吃螃蟹者

2018年省政府之所以决定由广州地铁集团承接珠三角城际铁路运营,既与广东铁投集团盈利压力有关,也与广州地铁的运营经验和实力有关。

省铁投的压力

众所周知,中国铁路属于民生工程,公益性大于盈利性。成立于2005年的广东省铁投集团,据公开报道统计,截至2018年,资产总计2367亿。但2013年-2018年这6年时间,累计亏损高达186亿元。

据《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求,大湾区要构筑快速交通网络,“加快城际铁路建设,有序规划珠三角主要城市的城市轨道交通项目”。从2018年广东省政府印发的《供给侧结构性改革补短板重大项目2018年投资计划的通知》可以看到,在未来6年,广东新建成19条(段)高铁、城际铁路,总投资4807.42亿元。

一面是不断扩大的城际网络建设带来不断攀升的的固定资产总额,另一面却是不断延长的城际线路带来的不断走高的盈利压力。因此,“放权”给广州和深圳牵头建设,一方面体现了“能者上”的选择,另一方面也是对打造都市圈快速轨道交通“一张网”的顺势而为。

广州地铁的实力

2020年11月30日,广清城际正式开通。这是广州地铁集团接管运营的第一条城际线路,由此也创下了全国纪录。之所以能成为第一个吃螃蟹者,与2018年省政府委托广州地铁集团承接珠三角城际铁路运营的决定有关。

为此,2019年6月11日,广州地铁集团还专门注册成立了全资子公司——广东城际铁路运营有限公司(注意:广东珠三角城际轨道交通有限公司为建设单位,是由广州铁路(集团)公司、广东省铁路建设投资集团有限公司双方各出资50%组建成立)。2020年5月,广州地铁集团启动了粤港澳大湾区地铁城际一体化运营规划——珠三角城际铁路线网优化专题研究工作。

上述改革,旨在探索珠三角“地铁+城际”一体化运营模式,构建“一张网、一张票、一串城”的大湾区轨道运营模式。

而这次改革的重心,则直接前移至新建城际铁路的最前端——建设模式的调整,包括融资模式的探索。

改革重任交由广州地铁集团,毫无疑问,肯定与广州地铁集团运营24年(1997年运行首条地铁)的实力及牵头建设和成功运营国内首条跨越地级行政区的地铁线路广佛线的经验有莫大关系。从2002年正式成立项目公司,到2018年广佛地铁全部建成,一共花了16年。在这16年里,广州地铁集团也成长为榜上有名的龙头企业。

数据显示,广州地铁线网里程仅次于京沪。截至目前,广州地铁运营本地地铁线网总里程531.1公里,预计2023年运营里程将达到800公里。根据国际地铁协会2019年公布的数据,全球38家大型地铁企业中,广州地铁多项主要运营指标位居行业领先,其中运营安全表现、正点率排名第一,服务可靠度、运能利用度排名也位居前列。

得益于自身建设运营经验和广州轨道交通全产业链的集聚发展,广州地铁集团实力“出圈”:2020年6月,“抱团”成立联合体,一举中得长沙“城市窗口型”线路6号线的25年运营权。此前,还中标南昌地铁3号线、重庆地铁4号线PPP项目、巴基斯坦拉合尔橙线运营项目、丽江城市综合轨道交通1号线等PPP项目。据了解,在广州地铁集团等龙头企业的带动下,广州海珠区甚至形成了以广州地铁为代表的轨道交通总部经济集聚区。

因此,这次省政府调整建设模式,广州都市圈交给广州地铁集团,似乎无多大悬念。

深圳都市圈则有望交给深圳地铁集团。其旗下的深铁投,是深圳地铁集团下设成立的全资公司。其定位是“铁路基础设施投融资、建设和运营平台,铁路建设综合开发平台和发展支撑服务平台”。

去年6月,深圳第一个自主建设的城际项目——穗莞深城际铁路深圳机场至前海段开工,深铁投就是业主方。去年据深圳地铁集团透露,深圳已规划12条城际线,其中5条城际铁路走向基本确定,包括深汕高铁、深惠城际铁路、深大(深圳机场的T4航站楼到惠州大亚湾)城际铁路、龙大城际铁路龙岗至大鹏支线、穗莞深城际铁路前海至皇岗口岸段。

当时深圳方面就强调,这5个项目均由深圳主导建设。

虽然交由广深牵头负责,但并不意味着未来大湾区的城际铁路建设泾渭分明地“划(珠)江而治”。像穗莞深这样的线路,不同的投资主体带来不同的诉求,广深之间势必会有一番协商,形成合力,联动发展。

焦点3

新建城际铁路项目如何筹措资本金

城际铁路项目建设需要巨资投入。像前面提及的深圳5个已确定走向的城际项目,总长约410公里,约需2018亿元的投资金。

此前,城际铁路、支线铁路等项目的建设主导权掌握在中国铁路总公司手上。近年来,中铁总缩小了对地方合资铁路项目资本金出资比例,从铁总控股、地方参股转变为铁总参股、地方控股,提高了地方的项目资本金出资比例。像2005年12月18日动工建设的广珠城际,就是由广东省铁投集团控股建设,股权比例高达56.33%。

一般而言,广东省城际线路的建设,项目资本金占总投资的比例为50%,其余资金申请银行贷款。项目资本金一般则省市承担,谁占大头视情况而定。

像广清城际广州白云-广州北段项目,据去年6月省发改委公布的可行性研究报告显示,因这一段全部在广州境内,所以投资估算总额84.77亿元,项目资本金42.39亿元,分别由省铁投集团承担19.99亿元、广州市承担22.40亿元(含白云湖站2.41亿元),其余资金申请银行贷款。

广清城际北延线——清远至省职教城项目,据2018年审批前公示方案,也是由省铁投与清远市按比例分摊。“省铁投承担资本金的30%、清远市承担资本金的70%;其余资金通过银行贷款解决;同时,双方积极创造条件吸引社会资本参与项目投资”。

但从这次广东省的改革方案来看,未来新建城际铁路项目省里不再出资,而是分别由广州、深圳市国有企业牵头,会同沿线各市筹措项目资本金。

由此,问题来了,广深牵头如何保证债务的顺利偿还?广佛共建地铁的经验会否复制甚至创新呢?如果沿线城市政府财力有限,无法参与建设如何是好?放眼全国,是否有可供参考的投融资模式?

温国辉在调研中也指出:要拓宽轨道交通投融资渠道,探索政府和社会资本合作的模式,更好地发挥市场作用,吸引社会资本参与轨道交通的建设运营。

广佛地铁模式

这是共同协商出资的模式,适合财政相对富裕的城市。

2018年底,据广东广佛轨道交通有限公司总经理钟铨在“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛”上介绍,广佛地铁在投资模式上,最大的特点是“多元化投资主体”,且项目资金分为两段:第一段145亿元,是由广州和佛山两市政府出资,第二段主要由佛山政府出资,两段资金加起来总共200亿元左右。

此后,又根据广佛地铁分段开通的实际情况,还分别按属地原则和股比原则分摊建设投资。其中,前期工程、征地拆迁、土建工程,按项目属地由两市分别出资;广佛地铁全线共用的设施和各种费用按双方股东股比出资。

值得注意的是,广佛地铁运营后,两市还按比例分摊运营亏损资金。2016年,广州和佛山两市政府批复了资金分摊方案,就是日常运营亏损资金,即票务收入及附属资源收益冲抵运营成本后不足的部分,由政府按比例分摊。

据钟铨介绍,目前国内没有一个轨道交通公司真正解决运营资金的问题。因为重建设、轻运营的缘故,建设的资金都有安排,但是运营的资金却没安排。从全生命周期来看,运营时期的投入占2/3,比起建设时期的投入大得多。

香港“轨道+物业”模式

深圳地铁自1998年开建以来,一直对投融资模式进行探索和创新,历经了政府直投、BOT+“土地+物业”、专项债券+“土地+物业”等变化。

像深圳地铁14号线,就是创新性地采用专项债券+“土地+物业”的融资模式。这条线总投资估算约390亿元,其中本体工程总投资的48.71%(约189亿元)为项目资本金。据财政预算安排,剩余51.29%的资金(200亿元)通过专项债券解决。截至2019年3月31日,深圳地铁集团已配合市财政局成功发行两期深圳地铁14号线轨道交通政府专项债券,发行总额50亿元。

从专项债券披露文件来看,专项债券还款来源是14号线沿线土地资源开发收入。因为文件称,项目主要收入来源包括地铁运营(票务、站内资源开发)和物业开发两大部分。但在债券存续期间,地铁运营净利润仍为负值,2023-2029年间年均亏损超10亿元。

城市地铁人流如此兴旺,仅靠地铁运营盈利都有相当难度,更何况跨城市的城际铁路。动辄就几百亿的建设投入,更是难上加难。因此,近些年来,国家发文支持加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。

目前深圳地铁和广州地铁,均非常看重这种“地铁+物业”模式。即在满足站点综合交通功能的前提下,将站点上盖及周边物业实施一体化的综合开发,用物业收益反哺轨道交通建设投资和运营。

这个模式主要来自香港。像港铁打造的最成功TOD案例,就是联合四大开发商,在香港九龙站上盖Union Square项目。把一片滩涂变身为一个集写字楼、商场、公寓及酒店于一体的超级商业体。

业内认为,这种模式可形成轨道交通运营的自我造血功能,减少政府财政支出,达到可持续发展。

长沙6号线PPP模式

这是直接让渡地铁及沿线广告、通信、商业等部分经营权给社会资本,从而减轻财政压力的一种融资方式。

在这方面,长沙地铁6号线PPP项目似乎值得分析和借鉴。和广佛地铁一样,该项目成立了建设运营管理的公司。不同的是,这是一项引入社会资本的PPP项目。据长沙市政府的相关批复,该PPP项目由政府方出资代表和中选社会资本联合体(广州地铁集团与佳都新太科技股份公司和中铁电气化局集团组成)共同出资,设立长沙穗城轨道交通有限公司实施。

项目公司资本金为中标投资总额的40%,即40.465212亿元。注册资本与投资总额之间的资本,由项目公司通过融资解决。据佳都科技称,其对项目公司的出资比例为15%,成为该项目投资开发主体,负责长沙轨道交通6号线项目的融资、投资、建设及运营。

如此引入社会资本,并充分利用广州轨交上盖物业开发经验,开展轨交TOD项目开发合作,无疑大大减轻了长沙市政府的出资压力。

像长沙这种模式,对于沿线各市筹措项目资本金,具有一定的参考价值。因为它既保证了建设所需要的巨额资金,又提高了地铁企业后续的运营效率和盈利能力。

每个城市都有本难念的经。以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式,会给地方政府造成更加沉重的财政负担。

因此,交由既有建设运营经验又有投融资经验的广深地铁集团作为牵头单位,建立多元化的投融资体制,使轨道交通建设的投融资体制和运营模式形成一种相互促进的良性循环的局面,既能保证建设所需要的巨额资金,又能提高地铁企业的运营效率和盈利能力。

这,或许就是广东省对城际铁路改革所乐见的前景吧?

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