住宅用地70年使用权续期：收费还是免费

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你正在居住的房子，当土地使用权到期时，自动续期，但关键是，续期还要不要再收一次费用？

此前，包括温州、青岛、深圳等多地的居民遇到了这样的困惑，当时各地政策各不相同，令民众感到无所适从。

上个月底正审议的民法典物权编草案（以下简称“草案”）针对这一倍受关注的问题作出“回应”——续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。

这是否意味着，长期悬而不决的住宅的土地使用权自动续期收费问题有了法律上的定论？自动续期后再次收费又是否合理呢？

不明说的收费？

近年来，社会对“住宅70年到期后何去何从”问题讨论的热度一直在持续，续期后是否会收费一直是公众最关心的话题。

“虽然现在不影响买卖、抵押，但法律上一直没有明说收不收费，我们心里还是没有底。”青岛阿里山小区的一名业主心底有一丝担忧，由于国家层面一直没有确切的法律出台，不少业主担心房子以后还是会遇到土地使用权的问题。

虽然在2016年，国土资源部就浙江省国土资源厅《关于如何处理少数住宅用地使用权到期问题的请示》复函，提出了不需申请、不收费用、正常办理交易和登记手续的“两不一正常”的过渡性办法，但法律界一直期待国家在立法层面对此问题予以明确。

8月27日，提交初审的民法典物权编草案中，对这一问题作出了部分回应。根据现行物权法第149条、城市房地产管理法第22条，作出了原则性规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。

这是国家法律层面首次提出住宅土地使用权续期的缴费问题，但对于续期费用的缴纳并没有明确的规定，此次草案内容对比物权法增加了续期费用相关问题的表述，这也成为了法学界争议不断的热点话题。

在分组审议中，冯忠华委员提到，目前的规定给大家两个信号：第一个是自动续期，这是不能回避的；第二个是费用征缴或者免除，由有关法律规定，给大家的印象就是“一定要收费了”，只是征缴还是免除差别，是不是这种政策取向还要研究。

此次草案中对住宅建设用地使用权的规定，在中国社科院法学所民法研究室主任孙宪忠看来，较物权法的规定有所后退，“建筑物区分所有权住宅70年到期自动顺延，这是我2006年提的方案，物权法第149条采纳了。至少我们目前应该认识到这个条文不能往后退，再增加一些内容就麻烦了”。

孙宪忠还强调，在2016年温州对到期住宅用地提出收取出让费，老百姓对此的意见非常大。他认为：“法律规定自动续期就是无条件的，还要收费老百姓不满意。实际上我们国家土地所有权不是封建国家或者私有制国家所有权，是社会主义所有权，归根到底是人民的权利，现在收了一次钱，再收几次钱从社会主义法律思想上说不过去。”

但也有部分法学专家认为，此次草案中增加的内容并不意味着会收取续期的费用，而且对于续期重新征缴费用也有法可依。中南财经政法大学教授张家勇在接受法治周末记者采访时表示，草案的上述规定并不意味着一定会收费。

在提到是否应该征缴续期费用时，张家勇提出，从实质利益和社会现实的角度考虑是不应该收费的，但在法理来讲收费也无可厚非，“在我国现行土地公有制下，公民个人无法取得土地所有权，只能享有土地使用权，而使用权也是有期限的，然而在现阶段我国土地使用的费用是非常高的，如果在这种情况下选择反复对房屋的土地使用权收取费用，当然会加重民众的负担；但从法理上来讲，收取费用在现行法中并不存在任何障碍，按照国家土地所有权来讲，公民的土地使用权到期后，续期是需要继续支付费用的”。

对于此次草案中对续期缴费问题并未有明确的说明，张家勇表示，这一决策的制定牵扯到千家万户，由于涉及的人数太多，一旦作出决策将会对社会产生重大的影响。“所以根据目前的情况，立法者无法作出决断。可能等到合适的时机再提出制定相关的法律，这时就可以提出免征缴的政策。国家还没达到这种发展程度，但大部分的住房土地使用权已经到期的时候，可以实施征缴的政策，这样征缴的理由也更充分。”

“从目前立法者的态度上来讲，面对难以决断的重大问题，把不成熟的决断留在未来作出，是符合民法典立法趋向的。”张家勇说。

多地作法不一

其实解决住宅土地使用权到期的问题早已迫在眉睫，两年前的温州住宅土地使用权到期事件，彻底将土地使用权到期问题直接暴露在了公众面前。

2016年4月，一则“温州一批20年产权住宅土地使用权到期，续期须按房产价格三分之一缴费”的新闻轰动全国。

当时，部分温州市民在正常买卖二手房时遇到无法完成交易的情况，理由是他们持有的土地使用权证上写的20年土地使用期限已经到期，如果要续期必须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金，这时不少市民才发现，他们面临着要么缴纳巨额出让金要么放弃处分房产的两难困境。

当地国土资源局介绍，自2015年起，温州市就已经出现了一批住宅土地使用权到期或即将面临到期的房产。对于续期收费，当时温州国土部门负责人回应称，立法的滞后，使得基层国土部门在实际操作过程中无法可依、无章可循，不能办理相关续期手续，给群众带来不便。在国家没有具体实施细则的情况下，目前基层国土部门只能参照国有土地出让的做法，先由第三方评估机构评估土地价格，根据单位地价或折算出楼面地价，算出总的土地出让金，重新签订国有土地使用权出让合同。

其实早在2000年，深圳已经出现过房屋土地使用权到期的情况。1980年开始建设的深圳第一高楼深圳国际商业大厦，也出现了部分业主土地使用权到期的问题。在2004年，深圳市为解决部分土地使用权到期的问题，颁发了《深圳市到期房地产续期若干规定》，明确要求在不改变土地使用用途的情况下，可以有偿的延长土地使用年期至70年，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%。

2009年，山东省青岛市黄岛区的阿里山小区也因房屋使用到期的问题陷入尴尬，并在当时被称为“全国首例”。作为曾经国务院最早批准的14个经济开发区之一，青岛黄岛区在1989年对国有土地使用权的出让作出了大胆的尝试，对部分住宅用地使用权，设定20年、30年不等的期限。然而到了2009年，很多持有20年土地使用权土地证的业主开始面临使用权到期甚至超期的问题。

阿里山小区住宅土地使用权到期后实行，不需要提出续期申请、不收取费用和可以正常办理交易和登记手续、可正常抵押等方法。

直到2016年年底，为解决上述温州住宅土地使用权到期事件，国土资源部正式提出“两不一正常”的过渡性办法，这实际上与青岛执行了近八年的做法如出一辙。

应由法律而非行政法规来规定

虽然2016年国土资源部的“两不一正常”的过渡性办法得到了国内民众的广泛认可，但多数法学专家认为这仅是一个复函，并不能代替法律，实际上仍然亟需法律对续期费用问题作出明确规定。

张家勇甚至认为，“两不一正常”办法的提出并不慎重，“续期费用收与不收其实是一个重大的政治决策。国土资源部出台的这一办法尽管在实践过程中得到了广泛认可，但是从法理的角度上来讲，政治决断必须要由更高的层级通过妥当的政治决策作出”。

8月27日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在向全国人大常委会会议作说明时表示，关于住宅建设用地使用权期间届满续期问题，由国务院有关部门研究，提出方案后，国务院提出法律修改议案，修改城市房地产管理法或者物权法。

而对于此次草案中增加的“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定”，在张家勇看来，由国务院出台行政法规立法位阶显然较低，“在这一问题上由行政法规来规定显然不合适。续期费用的征缴是国家所有权问题，应该通过基本法律而不是行政法规来规定，最终的立法还是应该由全国人大进行。所以我认为草案授权这一问题由‘行政法规’规定不太合适，还需要再讨论”。

在草案的分组审议中，欧阳昌琼委员也提出，需要上位法作为执行依据：“住宅用地70年使用权期满以后如何自动续期，应该有一个基本遵循和上位法依据，而不是反过来，等住建部门提出意见，国务院作出决定以后再来修改民法典里面关于住宅用地的条款。比如，自动延期的提法，比物权法更进了一步，但自动延期是有偿的还是无偿的，也就是收不收钱，如果收钱，收的钱叫费叫税还是叫租，至少有一个原则性、指向性的规定。”

在分组审议中全国人大宪法和法律委员会副主任委员周光权也同样表示，将很多立法工作推给国务院不是一个好方案，虽然国务院在研究续期费用减免的法律以及行政法规，但如果一直停驻在国务院研究的层面上，立法进程无法前进。同时他还表示，立法的出台已经迫在眉睫：“有的地方之前批出去的土地，使用权就是二三十年，有的人的住宅早已经到期，这个在广东、浙江已经是个问题。”

周光权认为，可以考虑直接规定70年到期以后，依照法律的有关规定对自动续期的费用予以减免，有的不符合减免条件的不减免。

其实早在今年3月，作为全国人大代表的周光权已经对此提出过明确的建议：在中央层面，由国务院国土资源管理、城乡建设、法制等部门共同研究土地使用权到期后如何自动续期，同时是否需要房屋所有权人再缴纳土地出让金等问题，并尽快提出成文的法律建议稿，向社会公开征求意见，以彻底打消民众的疑虑。

北京大学法学院教授王锡锌也同样认为，从财产权的权利重要性角度和土地使用权到期本身的公共性的程度来讲，由全国人大通过法律程序制定法律更为妥当。