果房村改造 破局记

3月10日开始，佛山市禅城区张槎街道古灶村的村民们一起走进了位于城市东边的祖庙街道朝东村果房村，开展一连3天的学习。

同样的场景，在果房村民们看来，似曾相识。2020年年中，果房村200多名村民分乘多辆大巴车，分两批开往广州城市中心区的猎德村学习。

10个月时间，作为禅城区“村级工业园+旧村”连片改造、首个全流程执行佛山城市更新“三旧”改造新政的项目，果房实现实施方案表决通过率和拆迁补偿协议签约率均超过90%的新纪录，书写佛山城市更新的新篇章。现在，周边兄弟区、镇、村争相来学习，便是顺理成章的事情。

从“我要改”到“如何改”

酝酿发酵的意愿

过去十年，对于朝东村来说，是广佛地铁开到家门口的十年，也迎来了被开发商“踏破”门的日子。

果房，是祖庙街道朝东行政村下的村民小组之一，在明清时期荣膺国内四大聚的佛山镇，果房一带河涌密布，是载满水果、粮食等商品的舟楫停泊之处，烘烤龙眼、荔枝等岭南凉果的果房在此地林立，故美其名曰“果房村”。

进入陆路交通时代，朝东果房一带成为禅城、南海交界的核心地带，尤其是2010年开始，果房坐拥广佛地铁朝安南路站最核心位置。而朝安站，正是国内首条城际地铁广佛地铁进入禅城区的第一站。

现在，家住时代云图、每天来往广佛的小薇，从家里步行到地铁口只需要十多分钟时间，再搭乘一个小时的地铁，就到了广州上班的医院。站在家里的阳台上，小薇视线所及，广州的高层建筑隐约可见，而朝安南路两侧的低矮厂房则在视觉上形成鲜明对比。高楼环伺下的一大片厂房其实是瓦房简易建筑，这里曾经有大量的制衣厂和印染厂房。在上世纪80—90年代，朝东村因为自发聚集了大量的制衣企业，成为佛山陶瓷、童装、针织等支柱产业之一的“环市童装”地标。

而另一边，从2016年小薇这样的广州客住进时代云图开始，果房村的村民们更加深切地感受到，城市化的步伐，当仁不让地来到了家门口。

“书记，最近怎么样？能不能改？”近几年，村民一见到朝东村党总支书记、村委会主任关国强，都会习惯性地问起。周边村庄甚至其他地方的旧改新闻，是果房村村民最感兴趣的。“的确，几十年的老房子很多都成危房了，以三五百元的租金租出去，除了消防隐患外，村里每年要花很多力气来清理这个片区的垃圾。”果房村小组负责人说。

一边是村民对周边旧改信息的高度敏感，另一边是每天大中小开发商几乎要“踏破”村委会的门。

在佛山中心城区，从东到西，村干部们几乎每天都要接待各路有意向参与“旧改”开发的“客人”们的到来，其背后，作为珠三角腹地的佛山，土地开发强度达到了39%，中心城区禅城的开发强度已经超过75%，而城市东片区的祖庙街道，土地开发强度高达九成多。

“谋求高质量发展，村居连片改造是关键。”禅城区政协副主席、祖庙街道党工委书记刘志诚说。真正要改、要更新，村民的心态必须要酝酿、发酵到一定程度。用村干部们的话来说，真正凝聚起“我要改”的共识之时，城市更新天时地利人和中最为重要的因素才得以形成。

事实上，朝东村不是没有过旧改项目。相反，过去十年，多个旧改项目一直在推进。

坐落于普君地铁站的普君新城，就是朝东村推进城市更新的一个标志性项目。这个牵涉到朝东村3个村民小组的项目，之所以能够顺利推进，有一个重要因素——在当时，商业物业的市场价格最高达到每平方米8万元，以返还铺位的形式作为开发补偿的重要条件，在村民中很痛快地达成共识。“当时的形势是‘一铺养三代’，有了返还的铺位，相当于有了一只‘下金蛋的母鸡’。”有朝东村村民回忆说。

然而过去十年，禅城区域经济形势和商业结构在悄然发生变化，商业物业的价格迅速下滑，个别村还出现了返还物业多年未能出租的情况。

正因为此，尽管当“我要改”的呼声齐齐来了，但城市更新项目是连片整理还是点状开发？收储还是自改？商业与住宅比例占多少？返还物业还是持有现金？“一系列关乎可持续发展的问题都摆在面前，错一步则全盘皆输，这关乎我们的切身利益和子子孙孙的发展。”关国强说。

祖庙街道意识到，在城市更新中，村干部和村民们对城市未来发展大势和区域政策的理解、对村庄情况的判断等，亟须引导。于是就出现了文中开头一幕，由街道班子领导带队，果房村民代表们前往广州猎德等村居实地学习。

两个90%怎样实现？

18个“铁军”工作组+29次恳谈

刘志诚提供过这样一组数据：祖庙街道有9条村，占地12平方公里，占比辖区总面积过半，90%以上都是建成区。而肩负着打造精品城区、精品产业、首善之区使命的禅城，在中心城区的核心片区，必须加快补短板拓空间，建设与万亿GDP城市相匹配的“强中心”。

其背后，过去十年间，以永新南村、南浦新村等改造项目为代表，禅城区“三旧”改造一直走在前面。“我们一直是摸着石头过河。”禅城区三旧改造服务中心主任沈树华说，禅城从2006年就开始启动“三旧”改造，作为自发自主的基层探索，积累了丰富的城市更新经验。禅城在2010年出台的9号文、39号文，较早亮出了政府理顺集体土地与市场关系的决心，“然而，时代发展到今天，各界期待能够形成自上而下的指导意见。”

2018年4月，广东省国土资源厅印发《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》。“三旧改造单元规划”成为一个新的名词，该意见提出合理确定项目改造主体、明确就村庄改造的供地方式，自行改造、合作改造或者由政府组织实施改造等多种方式。

一石激起千层浪。新政一出，禅城的村干部们都在严密关注政策落地的情况和接下来的走向。

禅城区在2019年5月出台“35号文”——《佛山市禅城区关于进一步推进就村庄（居）改造的实施意见》，对部门、镇街、农村集体经济组织、市场主体等的职能职责予以明确，明确旧村庄（居）改造项目可以以“公开出让”“协议出让”的方式实施，并进一步放开协议出让的限制，附以操作流程图和操作细则等指引。

“‘35号文’一出来，我们感受到支持力度是空前的。旧改项目哪一步要做什么事情有了明确的指引，相关步骤必须全部严格落实条款规定进行表决。”关国强说。尤其是“35号文”对于商业和住宅的比例可以更灵活调控等，回应了村集体对于旧改长远发展的期待。

随着禅城区的城市更新步入深水区，越来越多的旧改项目必须要面对和触碰最核心的利益“蛋糕”、推进“村级工业园+旧村”连片改造。果房城市更新单元范围面积368亩，总拆迁面积约达26万平方米的背后，果房村有股民700多人、500多户，而连片改造，还要面对改造地块里包括村民、早期投资买地的业主、职工宿舍等复杂多元主体。

尤其是按照“35号文”的要求，项目实施方案未能在3个月内达到90%以上（含90%）的表决通过率的，市场主体无条件推出项目；市场主体未能在2年内与90%以上（含90%）被拆迁人签订拆迁补偿协议的，市场主体无条件退出项目……

“相对于省的政策，禅城三旧改造的实践方向是对的，经验是超前的。”沈树华说，“但是禅城并不满足于此，提出了两个90%的高标准，从这个角度说，果房项目带有一定的实验性质，为各方高度关注。”

果房项目从2019年5月份开始进入实质性申报操作阶段，回眸当时的整个历程，刘志诚透露，必须在有限时间内尽快找到各方的利益平衡点。由街道班子牵头组成18个工作组，每名班子领导带队工作组直接下沉基层，组织一场场政策宣讲答疑、专题接访、入户答疑等。

以土地价值为例，祖庙街道相关负责人透露，“其实其他镇街的计算方法是净用地，我们的算法是总用地，这是单价和总价值的问题。”解释下来，部门和镇街甚至这样比喻：“这么说吧，‘一个毛鸡’和‘一个光鸡’，咱们不能只比单价，而是要这么计算，整体方案我们是更优的。”

在补偿方案的制定中，相关方面拿出了多种组合方案与村民恳谈，将每个方案分析透，由村民选择，从中寻求民意的最大公约数。多轮谈判后，由果房村民优先选择紧邻丰收涌的地块作为安置地块，在建设顺序上必须要先建好安置房，同时，为了给村民们吃上“定心丸”，安置房土地不能抵押融资，保障村民以最快的速度住上安置房。

这样的细节还有很多，事实上，果房村的村民代表们对禅城区直旧改部门的干部和镇街干部们都已经脸熟。2020年5月，沈树华给村民们上课宣讲旧改政策；2020年年中，在表决实施方案前，刘志诚带着村民们前广州学习，帮助村民树立长远眼光，理性分析问题。

“可以说在这个过程中，我们锤炼出了一支铁军队伍，大家以铁军的精神、执行力和创新的工作方法，坚决啃下‘35号文’出台后整村改造的首个案例。”刘志诚很是感慨。而他自己的记录是，与果房村民29次见面恳谈。

要一时之快还是系统谋划？

一拆一建之间的新使命

信任与信心堪比黄金。2020年8月19日，经过全体股东投票，果房村以90.75%的同意率，表决通过《佛山市禅城区祖庙街道果房地块城市更新项目实施方案》。2020年9月26日到11月25日，两个月时间内发展商与90%以上的被拆迁人签订了拆迁补偿协议，到目前为止，村民已经100%签订拆迁补偿协议，开创佛山旧改史的新纪录。

2021年3月10日起的连续3天时间，张槎街道古灶村带队来学习，村民们提出了今后没有宅基地了怎么办、对于城市发展形势下的发展契机如何判断、拆了以后建什么等一系列的问题。

“如果选择政府收储的方式，村集体其实不用那么累，但是灵活性少一点。村集体自改的方式，村集体全权参与其中，但方案的灵活性将更好，比如这次安置房地块和户型等村民可以自己挑选，发展商要严格按照村民需求来定制。”朝东村村干部回答，“从城市发展的格局和区域整体的经济发展态势出发，来分析和判断村集体的资源，从而引导村民们在政府收储、引入第三方进行提升，抑或是自改模式间作出最优选择。”

不难发现，面对前来学习的兄弟村的问题，朝东村并不吝于传授这样的心得。这种学习，让更多村庄对于如何结合自身实际“风物长宜放眼量”，对于如何在城市更新中找到各方利益的平衡，找到速度、规范性和有序性之间的平衡，有了“存乎一心”的参考答案。

当然，在交流中，朝东村的村干部们还会强调：“不要只看到果房旧改的住宅项目。”拆了之后装什么？后续发展什么？在一拆一建之间，这是城市更新项目必须要面对的更重要的问题。

尽管从单个项目来看，果房村项目300多亩总用地中将规划68万平方米的住宅、建设两个幼儿园和部分商业配套，但事实上，果房还只是城市核心区朝安片区整体旧改铺排中的一个点。

以距离果房不远的乐怡海创园区为例，这里此前曾是文华制衣城所在地，近年来，朝东村通过引入第三方对园区进行外立面和内部改造提升，培育和引入科技型、创意型和都市型新兴产业，探索产业社区建设，服务于创新型经济等尝试都在同步推进。新一轮的城市更新在高质量发展的主题下，系统性的铺排正一步步落地，而果房周边，也或将有更多产业项目地块更新改造在酝酿之中。

“中心城区的城市形象要与万亿GDP城市强中心的要求相匹配，我们的环境要精、教育要精，公共配套要精，产业要精，城市更新承载着万亿城市中心城区的重大使命，只做房地产项目是万万不行的。”关国强说。

他的感慨在禅城村干部中，已然有着强烈的共识。在城市更新中，推动基础设施与市政基础设施互联互通，促进城市建设与产业发展相融合，服务中心城区高质量发展，城市更新对于佛山中心城区的村庄来说，其实更意味着要改出高颜值的城市面貌，要与中心城区城市形态提升相结合，这样的城市更新，更是对生产、生活、生态空间的系统、深度的重塑和再造。

■观察眼

打响新一轮

城市更新的“开山炮”

禅城城市更新推进现场会，直接开在了祖庙街道朝东村果房经济社的改造地块上。虽然当天天气有点冷，但会议的现场氛围却非常热烈。禅城一镇三街的主任、祖庙街道9个村的村干部们都早早赶到。在他们的眼中，这场城市更新推进会同时也是一场各方期待已久的经验分享会。

村干部们注意到，现场展板上“申报城市更新单元规划”“完成单元计划申报方案编制”等新的词汇，频频出现在会场周边的一镇三街各村改造项目介绍中。这些细节都是佛山市2018年“27号文”、禅城区2019年“35号文”出台后带来的直观改变。

以地处中心城区的祖庙街道9个村为例，村集体和村民们对此间的政策变化和落地翘首以盼。而果房项目全流程推进的环节、细节和机制，无疑是当天到场的镇街领导和祖庙街道9个村的村干部们最为关注的。尤其是两个90%的高通过率和签约率，让果房村完成了“看似不可能”完成的任务。禅城的村干部们对这一新政的实施方法予以密切关注。

在中心城区的城市化进程当中，历经工业化的洗礼，村庄大都呈现出工业、住宅、商业高度混居的局面，土地低效、产业低端、环保安全隐患等问题越来越突出，已成为影响地方高质量发展的重要障碍，村集体改造意愿和积极性空前强烈。

但越是地块配套成熟、地理位置优越的旧改项目，往往就是矛盾重重的纠结点。很多村干部私下的感慨是，因为地处中心城区，在城市化的裹挟下，村干部办公室的门每天都要被开发商“踏破”了，但选择跟谁合作、怎样开发？怎样连片推进？如何凝聚村民共识？如何公正公平公开地规范操作等，现在从政策到落地，都有了立体而生动的参考。

正如关国强在现场发言中提到的，“两个90%，看似简单的数据背后，代表着无数次的沟通交流和磋商洽谈。”果房项目在2019年5月份开始进入实质性申报操作阶段。在两年时间内，实现两个超过90%的背后，是政策宣讲答疑、专题接访、入户答疑等颇多周折的过程，是区、街、村委会、村民小组和市场主体等共同努力的结果。

一方面是激发村集体和村民发挥城市更新旧村改造的主体作用；另一方面，区对祖庙街道党工委在果房改造推进中把控项目的力度和精准度，给予高度评价。在现场发言中，祖庙街道办事处主任肖映泽，为该项目的推进总结出了3条经验，即党建引领基层治理是根本，精细化的工作机制是核心，铁军队伍建设是保障。

果房改造项目为城市更新新政出台后，禅城全流程管理旧村居连片改造做出积极探索的新样本，项目和经验极大提振了各方信心。从这个角度说，果房改造项目既是全面检验基层党组织影响力和党员带动效应、干部工作能力、规范高效协同治理能力的“试金石”，也是以禅城“铁军”队伍推动项目实施、以项目推进淬炼“铁军”队伍的“训练场”，更是禅城城市更新政策体系率先突破、勇于创新，探索精准精细和行之有效的工作机制，高起点高标准高质量推进城市功能提升的“试验场”。

同时，果房项目更打响了禅城新一轮城市更新的“开山炮”，点燃了在高起点高标准高质量提升城市功能上，各村居新一轮比学赶帮超的热情，势必为高起点、高标准、高质量推进城市提升，按下“快进键”。

听听村干部们的学习心得——

“我认为这极大提升了村民和村集体的积极性和主动性，从前期的土地整合、测量、制定招投标方案村民表决、到专家评分、村民代表打分、街道评分等，村民的主体作用和集体决策贯穿旧改全流程，表决的方式方法规范性空前。”永红村党总支书记霍志鸣说。他细数该村连片改造空间，而这些区域大都位于城市最核心的位置。

“相信每个村都有自己的特色、特点，东升村地处禅桂交界，插花地多，缺少大面积连片改造的空间，整合难度比较大，但摸清了新政的流程机制和细节，就更能够凝聚共识高质量推动。”东升村党总支书记黄东强说。即使是已经尝到路通财通的甜头、多个旧改项目陆续实施的城北扶西村，也亟须推进更多“点状”区域的改造更新。

可以预见的是，禅城城市更新迈入深水区，能否敢于整合土地连片开发实现新的破局，成为禅城大规划、大整合推进强中心建设的关键问题。禅城各镇街正掀起比学赶帮超的热潮，不只是朝东果房，禅城正不断引爆城市更新的巨大能量，释放禅城打造与万亿GDP相匹配“强中心”的村居力量。